今年5月，山東省和河南省共同簽訂了“魯豫有約”——《黃河流域（豫魯段）橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償協(xié)議》（以下簡(jiǎn)稱《補(bǔ)償協(xié)議》）。根據(jù)協(xié)議要求，以兩省交界處劉莊黃河干流跨省界斷面的水質(zhì)年均值及3項(xiàng)關(guān)鍵污染物的年均濃度值進(jìn)行“對(duì)賭”，數(shù)額達(dá)1億元。
黃河作為我國(guó)的母親河，流域范圍極廣，途經(jīng)9省（區(qū)）。而黃河污染治理一直都是沿岸省份的難點(diǎn)。多年來，黃河流域的多個(gè)省份不斷探索新的治理模式。究竟是什么驅(qū)動(dòng)處于黃河中下游和下游的河南省和山東省簽訂這份“對(duì)賭”協(xié)議？黃河治理有哪些問題亟需解決？此次協(xié)議將對(duì)黃河治理起到什么積極作用？中國(guó)城市報(bào)記者對(duì)此進(jìn)行采訪分析。
黃河入海口。山東省東營(yíng)市委宣傳部供圖
協(xié)議對(duì)誰更有利
“河南省把水質(zhì)治理好了，就當(dāng)山東省花錢治水；河南省沒把水質(zhì)治好，把錢補(bǔ)償給山東省來治。”一位網(wǎng)友這樣評(píng)論，道出了《補(bǔ)償協(xié)議》的意蘊(yùn)。
具體來看，這份協(xié)議對(duì)誰更有利？先來看看《補(bǔ)償協(xié)議》中的條例是如何設(shè)定的。
《補(bǔ)償協(xié)議》中提到，水質(zhì)方面，若水質(zhì)全年均值達(dá)到Ⅲ類標(biāo)準(zhǔn)，雙方互不補(bǔ)償；水質(zhì)年均值在Ⅲ類基礎(chǔ)上每改善一個(gè)水質(zhì)類別，山東省給予河南省6000萬元補(bǔ)償資金；水質(zhì)年均值在Ⅲ類基礎(chǔ)上每惡化一個(gè)水質(zhì)類別，河南省給予山東省6000萬元補(bǔ)償資金。
污染物方面，控?cái)嗝?項(xiàng)關(guān)鍵污染物——COD（化學(xué)需氧量）、氨氮、總磷年度指數(shù)每同比下降1個(gè)百分點(diǎn)，山東省給予河南省100萬元補(bǔ)償；每同比上升1個(gè)百分點(diǎn)，河南省給予山東省100萬元補(bǔ)償，該項(xiàng)補(bǔ)償上限為4000萬元。
《補(bǔ)償協(xié)議》自簽訂之日生效，直至2022年。以一年為期限，《補(bǔ)償協(xié)議》中最引人注目的，就是高達(dá)1億元的“對(duì)賭”數(shù)額。
華北水利水電大學(xué)水資源學(xué)院教授韓宇平對(duì)中國(guó)城市報(bào)記者表示，協(xié)議對(duì)橫向生態(tài)補(bǔ)償制訂細(xì)化到具體水質(zhì)指標(biāo)，有較強(qiáng)的可操作性。從形式上來說，該協(xié)議是雙方意愿的達(dá)成，是公平協(xié)議，但實(shí)際上對(duì)山東省更為有利。“因?yàn)槟壳包S河的水質(zhì)從Ⅲ類改善為Ⅱ類需要上游省份巨大的投入，河南省需要密切關(guān)注上游省份山西省、陜西省界斷面的水質(zhì)狀況，河南出省斷面達(dá)到Ⅱ類水質(zhì)是有一定難度的。”韓宇平說。
與此同時(shí)，河南省生態(tài)環(huán)境廳財(cái)務(wù)審計(jì)處相關(guān)負(fù)責(zé)人表示：“接下來，河南省與陜西省、山西省，也將開啟省際協(xié)作治理黃河，簽訂類似協(xié)議，目前正在進(jìn)一步對(duì)接商討。”
業(yè)內(nèi)專家普遍認(rèn)為，長(zhǎng)遠(yuǎn)來看，《補(bǔ)償協(xié)議》對(duì)于加快構(gòu)建上中下游同治格局，為沿黃各省（區(qū)）進(jìn)行類似的橫向生態(tài)補(bǔ)償協(xié)議簽訂提供了范本。如果協(xié)議得到嚴(yán)格執(zhí)行，顯然有利于黃河水質(zhì)的改善，對(duì)各省聯(lián)動(dòng)治理黃河污染具有重要借鑒意義。
黃河生態(tài)治理道阻且長(zhǎng)
黃河流經(jīng)全國(guó)9省（區(qū)），是中國(guó)第二大河，但每年徑流量?jī)H占全國(guó)河川徑流量的2%；總量不到長(zhǎng)江的7%，人均占有量?jī)H為全國(guó)平均水平的27%。
即便如此，黃河以2%的年徑流量承擔(dān)著全國(guó)12%的人口、15%的耕地和沿河50多座大中城市的供水任務(wù)。極為有限的黃河水是沿途各省區(qū)市生活和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要保障。
有限的水資源沒少讓黃河沿岸各省區(qū)市“你爭(zhēng)我搶”。如今，河南省和山東省作為黃河流域相鄰省份，水質(zhì)提升與污染治理成為兩省之間博弈的新命題。
韓宇平向記者介紹，黃河流域目前存在的生態(tài)環(huán)境問題基本囊括了黃河全流域，生態(tài)治理刻不容緩。“黃河上游局部地區(qū)生態(tài)系統(tǒng)退化，水源涵養(yǎng)功能降低；中游水土流失嚴(yán)重，汾河等支流污染問題突出；下游生態(tài)流量偏低，河口濕地萎縮。黃河流域的工業(yè)、城鎮(zhèn)生活和農(nóng)業(yè)面源三方面污染，加上尾礦庫(kù)污染，使得黃河劣V類水質(zhì)斷面超過10%，明顯高于全國(guó)平均水平。”韓宇平說。
在此背景下，多年來，黃河治理行動(dòng)不斷，韓宇平向記者列舉了三方面的主要治理成效：“一是水沙治理取得顯著成效，防洪減災(zāi)體系基本建成，黃河含沙量近20年累計(jì)下降超過8成，實(shí)現(xiàn)黃河20年不斷流。二是生態(tài)環(huán)境持續(xù)明顯向好，三江源等重大生態(tài)保護(hù)和修復(fù)工程加快實(shí)施，上游水源涵養(yǎng)能力穩(wěn)定提升；中游黃土高原蓄水保土能力顯著增強(qiáng)，如陜西省的森林覆蓋率由13%上升為43%，實(shí)現(xiàn)了‘人進(jìn)沙退’的治沙奇跡；下游河口濕地面積逐年回升，生物多樣性明顯增加，鳥類由1990年的187種增加到目前的367種。三是發(fā)展水平不斷提升，鄭州、西安、濟(jì)南等中心城市和中原等城市群加快建設(shè)，沿黃河9省（區(qū)）1547萬人擺脫貧困，灘區(qū)居民遷建工程加快推進(jìn)，百姓生活得到顯著改善。”
黃河的干流從青海開始，流經(jīng)9個(gè)省及自治區(qū)，最后在山東省東營(yíng)市流入渤海。經(jīng)多年治理后，東營(yíng)在黃河口特別為鳥類打造了生態(tài)島，生態(tài)廊道草肥水美、遠(yuǎn)離人群，為珍稀鳥類提供了絕佳繁衍地。在黃河三角洲國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)內(nèi)，黃河口已成長(zhǎng)為我國(guó)暖溫帶最完整、最廣闊、最年輕的濕地生態(tài)系統(tǒng)。每逢秋冬時(shí)節(jié)，數(shù)百萬只候鳥在這里棲息、補(bǔ)食、越冬，堪稱“鳥類的國(guó)際機(jī)場(chǎng)”。
黃河生態(tài)需協(xié)同治理
推動(dòng)更多省份參與其中
橫向生態(tài)補(bǔ)償即同級(jí)的、地方政府之間的生態(tài)補(bǔ)償關(guān)系。
2020年4月，生態(tài)環(huán)境部、財(cái)政部、水利部等聯(lián)合出臺(tái)《支持引導(dǎo)黃河全流域建立橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制試點(diǎn)實(shí)施方案》，提到“跨省流域橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)以地方補(bǔ)償為主，各地要積極主動(dòng)開展合作，強(qiáng)化溝通協(xié)調(diào)，盡快就各方權(quán)責(zé)、跨省界水質(zhì)水量考核目標(biāo)、補(bǔ)償措施、保障機(jī)制等達(dá)成一致意見，推動(dòng)鄰近省（區(qū)）加快建立起流域橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制……”
《補(bǔ)償協(xié)議》的簽訂，是貫徹《支持引導(dǎo)黃河全流域建立橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制試點(diǎn)實(shí)施方案》的具體舉措，也體現(xiàn)了河南、山東兩省在落實(shí)國(guó)家大政方針方面的積極作為。
值得注意的是，河南省和山東省的“對(duì)賭”，并非全國(guó)首例流域補(bǔ)償協(xié)議。早在2011年，為保護(hù)新安江水源，國(guó)內(nèi)第一例生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)就已出現(xiàn)：浙江省和安徽省約定，在監(jiān)測(cè)年度內(nèi)，以兩省交界處水域?yàn)榭己藰?biāo)準(zhǔn)，處于黃河上游的安徽省提供水質(zhì)優(yōu)于基本標(biāo)準(zhǔn)，由下游的浙江省補(bǔ)償安徽省1億元；劣于基本標(biāo)準(zhǔn)，則由安徽省補(bǔ)償浙江省1億元。此后新安江流域水質(zhì)改善明顯。
據(jù)了解，此次河南省、山東省簽訂的生態(tài)補(bǔ)償協(xié)議，是黃河流域第一份省際橫向生態(tài)補(bǔ)償協(xié)議。作為“第一個(gè)吃螃蟹的人”，《補(bǔ)償協(xié)議》還有許多值得完善的地方，且需要更多省份積極參與其中，才能實(shí)現(xiàn)黃河生態(tài)高效協(xié)同治理。
韓宇平說：“一是本協(xié)議的補(bǔ)償金額具有象征性，與上游地區(qū)改善水質(zhì)進(jìn)行的大量投資不成比例；二是本協(xié)議只規(guī)定了水質(zhì)改善目標(biāo)，沒有提到水量目標(biāo)，沒有涉及水權(quán)交易等內(nèi)容；三是本《補(bǔ)償協(xié)議》簽訂只是河南、山東兩省的雙方協(xié)議，沒有流域管理機(jī)構(gòu)的參與，這對(duì)于協(xié)議的執(zhí)行會(huì)受到影響。今后相關(guān)補(bǔ)償協(xié)議的簽訂若能有流域管理機(jī)構(gòu)的參與則更為妥當(dāng)。”
韓宇平建議，未來黃河流域還要逐步探索生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值計(jì)量，推動(dòng)橫向生態(tài)補(bǔ)償逐步由單一生態(tài)要素向多生態(tài)要素轉(zhuǎn)變，建立排污權(quán)、水權(quán)、碳排放權(quán)交易等市場(chǎng)化補(bǔ)償方式，形成完善的生態(tài)補(bǔ)償政策體系。
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