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　　PartⅠ 治國(guó)必先治水：中國(guó)特色體制起源

 

　　中國(guó)國(guó)家治理體制有其獨(dú)特性。2014年，歷史學(xué)家弗朗西斯·福山出版的《政治秩序的起源》第二卷，把強(qiáng)有力的國(guó)家、國(guó)家對(duì)法治的尊崇及全體公民對(duì)政府的問(wèn)責(zé)看作是維系現(xiàn)代政治秩序的三個(gè)最基本要素：即強(qiáng)國(guó)家、法治和民主問(wèn)責(zé)。弗朗西斯·福山指出，從全世界來(lái)看中國(guó)體制的顯著特征是有一個(gè)“強(qiáng)國(guó)家”，這構(gòu)成了審視中國(guó)國(guó)家治理體制的一個(gè)出發(fā)點(diǎn)。

 

　　為什么中國(guó)有一個(gè)“強(qiáng)國(guó)家”，“強(qiáng)國(guó)家”的起源是什么？很多思想家對(duì)此進(jìn)行過(guò)研究，產(chǎn)生了內(nèi)容豐富的中國(guó)國(guó)家體制起源理論。在眾多理論中有一派觀點(diǎn)影響很大，那就是卡爾·馬克思開(kāi)創(chuàng)的“治水派”學(xué)說(shuō)，認(rèn)為亞細(xì)亞生產(chǎn)方式需要非常強(qiáng)的政府動(dòng)員人力修建大型水利工程，后來(lái)歷史學(xué)家卡爾·魏特夫在20世紀(jì)50年代進(jìn)一步提出了“治水社會(huì)”的理論，指出在東方社會(huì)，由于修建大型水利工程而產(chǎn)生集權(quán)的政治體制。“治水派”學(xué)說(shuō)影響甚廣，但是過(guò)去半個(gè)世紀(jì)以來(lái)對(duì)其質(zhì)疑很多，例如卡爾·魏特夫的理論，在20世紀(jì)80年代在國(guó)內(nèi)受到了廣泛批判。弗朗西斯·福山認(rèn)為灌溉是區(qū)域性的事務(wù)，不足以解釋政治秩序的起源，他認(rèn)為解釋國(guó)家的起源，最重要的理由是戰(zhàn)爭(zhēng)。歷史學(xué)家黃仁宇則提出了另外的觀點(diǎn)，認(rèn)為黃河洪水直接導(dǎo)致了中國(guó)的中央集權(quán)的崛起，歷史上對(duì)防洪的需求遠(yuǎn)勝于灌溉。

 

　　筆者在十幾年前對(duì)上述理論做了詳細(xì)的研究，指出中國(guó)古代選擇大一統(tǒng)體制，主要來(lái)源于三個(gè)方面的需求：一是國(guó)防的需要；二是賑災(zāi)的需要；三是治水的需要。從三個(gè)需求來(lái)看，由于國(guó)防和賑災(zāi)的需要有很大成分也來(lái)源于治水的需要，治水對(duì)大一統(tǒng)體制的來(lái)源能夠貢獻(xiàn)大半，這也可以解釋為何中國(guó)自古即有“治國(guó)必先治水”之說(shuō)。

 

　　2020年新冠肺炎引發(fā)的疫情肆虐全球，中國(guó)舉國(guó)上下共抗疫情，經(jīng)過(guò)努力很快就控制住了疫情，在疫情防控和復(fù)工復(fù)產(chǎn)復(fù)學(xué)方面的成就令世界矚目。中國(guó)抗疫取得突出成就的重要原因，在于獨(dú)特的國(guó)家體制，這個(gè)體制就其本源而言是很擅長(zhǎng)賑災(zāi)的，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)復(fù)雜的治理難題正是中國(guó)體制的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)。十九屆四中全會(huì)公報(bào)指出，中國(guó)特色社會(huì)主義制度有13個(gè)顯著優(yōu)勢(shì)，其中包括黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和全國(guó)一盤(pán)棋集中力量辦大事，實(shí)際上這些優(yōu)勢(shì)來(lái)源于中國(guó)獨(dú)特的國(guó)家體制。

 

　　PartⅡ 當(dāng)代治水變革：成就卓著經(jīng)驗(yàn)珍貴

 

　　一定程度上來(lái)說(shuō)，中國(guó)的體制是為治水而生，中央集權(quán)大一統(tǒng)體制最初一定程度上是為水利工程的興建而生的。古代社會(huì)治水主要包括四個(gè)方面：防洪，灌溉，漕運(yùn)，海塘。為實(shí)現(xiàn)治水需求，中國(guó)自古就有修建大型水利工程的傳統(tǒng)，比如，四川都江堰、京杭大運(yùn)河、廣西靈渠、新疆坎兒井等古代水利工程杰作。古代治水主要采取工程手段，以滿足基本需求為目的，具有集中性、沖擊性、單一性特征。

 

　　改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)逐漸從傳統(tǒng)治水向現(xiàn)代治水轉(zhuǎn)型。傳統(tǒng)的治水需求依然存在，但水問(wèn)題更加復(fù)雜，水需求愈加多元，治水內(nèi)容亦越來(lái)越豐富。水短缺、水污染、水災(zāi)害和水生態(tài)惡化等問(wèn)題具有分布式特征，量大面廣，治理的難度和復(fù)雜性遠(yuǎn)超古代。比如，生態(tài)環(huán)境問(wèn)題和節(jié)水問(wèn)題涉及到每一個(gè)社會(huì)個(gè)體，需要考慮個(gè)體多元化需求，隨著物質(zhì)生活水平的提高，人民對(duì)水服務(wù)和水品質(zhì)提升的需要日漸強(qiáng)烈，這些都是現(xiàn)代治水的新問(wèn)題。

 

　　治水的新形勢(shì)決定了單依靠工程手段不能完全解決問(wèn)題，當(dāng)代治水必須采取綜合措施。特別是過(guò)去20多年來(lái)，中國(guó)不斷調(diào)整體制適應(yīng)水情，實(shí)際是完成從傳統(tǒng)治水到現(xiàn)代治水的轉(zhuǎn)型。從傳統(tǒng)水治理到現(xiàn)代水治理轉(zhuǎn)型，中國(guó)水治理的內(nèi)容和特征發(fā)生了巨大變化（見(jiàn)表1）。這一過(guò)程實(shí)際上伴隨著中國(guó)國(guó)家治理體系的轉(zhuǎn)型，即從傳統(tǒng)的中央集權(quán)大一統(tǒng)體制，轉(zhuǎn)向現(xiàn)代多元一統(tǒng)體制，或者說(shuō)是新型舉國(guó)體制，即發(fā)揮政府主導(dǎo)作用的同時(shí)，積極吸納社會(huì)、市場(chǎng)、技術(shù)等因素的力量，以適應(yīng)復(fù)雜的現(xiàn)代社會(huì)治理的需求。

 

 

　　新中國(guó)成立70年來(lái)，我國(guó)治水取得巨大成就，尤其在防洪減災(zāi)，農(nóng)田灌溉，水利發(fā)電和水利工程供水能力方面尤為突出。中國(guó)古代就有修建水利工程的傳統(tǒng)，當(dāng)代修建了更多的大型水利工程，包括長(zhǎng)江三峽、南水北調(diào)、黃河小浪底等一批超級(jí)工程。中國(guó)用占全球6%的水資源和9%的耕地養(yǎng)活了全球近20%的人口，這主要得益于水效率的大幅度提升。改革開(kāi)放40年來(lái)，中國(guó)以27%的用水增長(zhǎng)，支撐了全國(guó)經(jīng)濟(jì)總量增加36倍；農(nóng)業(yè)用水量下降12%，糧食產(chǎn)量增加1.2倍；工業(yè)用水總量增長(zhǎng)1.4倍，產(chǎn)出增加55.3倍。這些成就的取得，得益于中國(guó)的獨(dú)特的治理體制。

 

　　當(dāng)代中國(guó)治水的基本經(jīng)驗(yàn)主要為：一是理念先導(dǎo)，目標(biāo)引領(lǐng)。我國(guó)的頂層設(shè)計(jì)能夠不斷根據(jù)新形勢(shì)革新，與時(shí)俱進(jìn)制定國(guó)家發(fā)展不同階段的目標(biāo)。二是問(wèn)題導(dǎo)向，務(wù)實(shí)創(chuàng)新。在實(shí)踐中以問(wèn)題為導(dǎo)向，務(wù)實(shí)探索問(wèn)題的解決路徑。三是黨政主導(dǎo)，調(diào)試管理。我國(guó)在集中領(lǐng)導(dǎo)框架下，在具體執(zhí)行過(guò)程中又保持了政策制定的靈活性和政策執(zhí)行的彈性。四是系統(tǒng)治理，兩手發(fā)力。習(xí)近平總書(shū)記在2014年提出的16字治水思路，成為治水實(shí)踐中大力貫徹落實(shí)的方針。五是群眾路線，廣泛動(dòng)員。在各項(xiàng)水利事務(wù)中，人民群眾以各種形式發(fā)揮了重要作用。六是依法治國(guó)，科技支撐。從1988年國(guó)家頒布的首部《中華人民共和國(guó)水法》（以下簡(jiǎn)稱《水法》），到2002年新《水法》修訂，初步建成了完整的水法規(guī)體系。這六個(gè)方面既是當(dāng)代中國(guó)治水經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)，也是治國(guó)經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)，治水的邏輯和治國(guó)的邏輯是高度契合的。

 

　　PartⅢ 治水體系邏輯：審視三重關(guān)鍵關(guān)系

 

　　公共治理有三大核心問(wèn)題：政府與市場(chǎng)的關(guān)系；政府與社會(huì)的關(guān)系；政府內(nèi)部組織關(guān)系。人們關(guān)于治水爭(zhēng)論的焦點(diǎn)本質(zhì)上就是這三組關(guān)系，透過(guò)這三個(gè)視角審視水治理，很多問(wèn)題能夠得到合理解釋。

 

　?。ㄒ唬┱c市場(chǎng)的關(guān)系

 

　　對(duì)于水治理中的政府與市場(chǎng)的關(guān)系，筆者持續(xù)研究了20年。回顧在2000年，水權(quán)與水市場(chǎng)問(wèn)題剛剛提出來(lái)，并一度引起了很大的爭(zhēng)論。后來(lái)，隨著思想解放，人們普遍認(rèn)為中國(guó)應(yīng)當(dāng)引入水市場(chǎng)，但中國(guó)的水市場(chǎng)改革，特別是水權(quán)市場(chǎng)改革非常波折。目前來(lái)看，中國(guó)水權(quán)交易量遠(yuǎn)低于預(yù)期水平。以中國(guó)水權(quán)交易所的交易水量為例，從2016年成立到2019年年底，累計(jì)交易水量?jī)H28.8億立方米，這與中國(guó)每年6000多億立方米的用水量相比是一個(gè)很小的數(shù)字?？偟膩?lái)看，中國(guó)經(jīng)過(guò)20年的水權(quán)水市場(chǎng)建設(shè)，還沒(méi)有發(fā)展出普遍性的水權(quán)市場(chǎng)，水權(quán)市場(chǎng)迄今更多的具有探索意義。

 

　　發(fā)達(dá)的水權(quán)市場(chǎng)依賴很苛刻的一組條件。例如，對(duì)于水資源的空間調(diào)度和相應(yīng)的基礎(chǔ)設(shè)施有較高要求，目前我國(guó)七大流域只有黃河做到了全流域統(tǒng)一水量調(diào)度。中國(guó)在1988年《水法》中就規(guī)定了取水許可制度體系，這套制度體系的核心就是利用行政手段進(jìn)行水量的再分配。2020年《水法》進(jìn)一步明確取水許可，實(shí)行總量控制與定額管理相結(jié)合，其立意是用行政手段來(lái)進(jìn)行水量再分配。但實(shí)踐中由于種種原因，這套行政再分配制度沒(méi)有完全落實(shí)，比如取水許可證發(fā)放之后，配套的監(jiān)管和服務(wù)沒(méi)有及時(shí)跟上，影響了這套制度安排的有效性。在這種背景下，水權(quán)交易可以成為落實(shí)總量控制的一種手段，也可以理解為在水行政分配體系中引入市場(chǎng)機(jī)制，但主要還是發(fā)揮輔助的作用。

 

　　回顧我國(guó)水權(quán)水市場(chǎng)20年的建設(shè)進(jìn)程，有三點(diǎn)值得反思：第一，在水權(quán)市場(chǎng)發(fā)展的規(guī)律研究方面，過(guò)于強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)的作用和市場(chǎng)制度本身，對(duì)水權(quán)市場(chǎng)運(yùn)作的內(nèi)在機(jī)制認(rèn)識(shí)不足，市場(chǎng)機(jī)制非常復(fù)雜，絕非僅僅是產(chǎn)權(quán)界定的問(wèn)題，還要具備一系列的保障條件；第二，在水權(quán)市場(chǎng)的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)借鑒方面，過(guò)于強(qiáng)調(diào)個(gè)別國(guó)家的“先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)”，對(duì)水權(quán)市場(chǎng)發(fā)展中的實(shí)際問(wèn)題認(rèn)識(shí)不足，事實(shí)證明，只有真正契合中國(guó)國(guó)情的改革才能有效；第三，在水權(quán)交易和市場(chǎng)制度建設(shè)過(guò)程中，過(guò)于強(qiáng)調(diào)理想意義上的自由市場(chǎng)模式，對(duì)國(guó)情條件的制約和中國(guó)特色的因素認(rèn)識(shí)不足，研究過(guò)于理想化。

 

　　當(dāng)然，水權(quán)水市場(chǎng)只是水治理中利用市場(chǎng)機(jī)制的一種形式。如果從全局來(lái)看，市場(chǎng)機(jī)制完全可以在水治理中發(fā)揮重要作用，這至少包括以下四個(gè)方面：一是在水務(wù)市場(chǎng)當(dāng)中發(fā)揮基礎(chǔ)性作用，政府可以適當(dāng)干預(yù)，但要以市場(chǎng)調(diào)節(jié)為基礎(chǔ)；二是在水利投融資中的作用凸顯，需要充分利用市場(chǎng)機(jī)制吸引更多的社會(huì)投入；三是在水價(jià)改革中發(fā)揮重要作用，需要依靠靈活水價(jià)機(jī)制進(jìn)行探索；四是在水資源分配體系中發(fā)揮積極作用，可以積極探索利用市場(chǎng)機(jī)制實(shí)現(xiàn)總量控制。

 

　?。ǘ┱c社會(huì)的關(guān)系

 

　　中國(guó)公共事務(wù)治理的一個(gè)關(guān)鍵問(wèn)題，是如何調(diào)動(dòng)公眾參與的積極性，是如何使公眾更多更好地參與公共事務(wù)。筆者曾做過(guò)農(nóng)村用水戶協(xié)會(huì)的研究，結(jié)果表明：一個(gè)村莊是否成立用水戶協(xié)會(huì)對(duì)用水管理影響很小，甚至傳統(tǒng)的村集體管水用水績(jī)效還優(yōu)于用水戶協(xié)會(huì)的績(jī)效；對(duì)于跨行政區(qū)的涉水事務(wù)，用水戶協(xié)會(huì)還能起到一定效果，但與行政區(qū)重合的用水戶協(xié)會(huì)大部分流于形式。

 

　　未來(lái)需要讓社會(huì)機(jī)制在中國(guó)水治理中發(fā)揮更大作用，至少可以在以下四個(gè)方面著力提升：一是在水利項(xiàng)目規(guī)劃和建設(shè)過(guò)程中要積極發(fā)揮人民群眾的作用，真正反映公眾需求；二是在水利法規(guī)和政策決策中注重多元參與，傾聽(tīng)各方聲音與訴求；三是在水資源節(jié)約、保護(hù)和治理中廣泛動(dòng)員群眾，充分利用水價(jià)杠桿，促進(jìn)節(jié)水減污。四是在水情教育和水文化建設(shè)方面，例如廣泛利用水利工程設(shè)施提供國(guó)民教育功能，加強(qiáng)全社會(huì)現(xiàn)代水文明風(fēng)尚的引導(dǎo)。

 

　　（三）政府內(nèi)部組織關(guān)系

 

　　我國(guó)流域治理中長(zhǎng)期存在三大協(xié)同難題：一是層級(jí)協(xié)調(diào)問(wèn)題，行政手段為主，經(jīng)濟(jì)機(jī)制薄弱，公眾參與不足；二是地區(qū)協(xié)調(diào)問(wèn)題，缺乏跨行政區(qū)的合作機(jī)制和補(bǔ)償機(jī)制；三是部門(mén)協(xié)調(diào)問(wèn)題，相關(guān)部門(mén)協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)機(jī)制不健全，利益相關(guān)方溝通協(xié)商不足。過(guò)去20多年間，中國(guó)在流域治理方面取得的重要進(jìn)展之一，是探索引入了河長(zhǎng)制。中國(guó)七大流域的水環(huán)境治理績(jī)效在2008年以后加速提升，其中提升最快的是太湖流域，河長(zhǎng)制在其中發(fā)揮了重要作用。

 

　　河長(zhǎng)制作為一項(xiàng)重要的水治理制度創(chuàng)新，其能有效發(fā)揮作用的原因在于契合了中國(guó)的體制。中央集權(quán)大一統(tǒng)體制的基本運(yùn)行邏輯，是“政府負(fù)責(zé)、部門(mén)分工、分級(jí)管理、上級(jí)兜底”，這一治理邏輯廣泛存在于我國(guó)的公共事務(wù)中。當(dāng)水問(wèn)題嚴(yán)峻程度超出水利部門(mén)范圍時(shí)，會(huì)自然成為一級(jí)政府的事務(wù)，如果一級(jí)政府無(wú)法有效應(yīng)對(duì)，上一級(jí)政府就會(huì)介入。河長(zhǎng)制的出現(xiàn)，本質(zhì)上是為了應(yīng)對(duì)嚴(yán)峻的水問(wèn)題，可以視為是一種自然響應(yīng)。河長(zhǎng)制切實(shí)解決了三大難題：通過(guò)加強(qiáng)行政目標(biāo)問(wèn)責(zé)來(lái)緩解層級(jí)協(xié)調(diào)難題；通過(guò)強(qiáng)化上級(jí)行政協(xié)調(diào)來(lái)緩解地區(qū)協(xié)調(diào)難題；通過(guò)黨政領(lǐng)導(dǎo)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)來(lái)緩解部門(mén)協(xié)調(diào)難題。河長(zhǎng)制是一項(xiàng)解決復(fù)雜協(xié)同難題的河湖管理機(jī)制，是中國(guó)特色的水資源綜合管理和流域綜合管理方案。

 

　　河長(zhǎng)制的經(jīng)驗(yàn)案例有重要的理論啟示：制度是在立足國(guó)情的基礎(chǔ)上長(zhǎng)期發(fā)展、漸進(jìn)改進(jìn)、內(nèi)生性演化的結(jié)果，制度安排不能指望搬來(lái)一座“飛來(lái)峰”，只有根植于中國(guó)土壤，內(nèi)嵌于中國(guó)社會(huì)的制度才有生命力，因此我們一定要根據(jù)國(guó)情水情探索適合自身的水治理制度。

 

　　PartⅣ 水治理現(xiàn)代化：未來(lái)體制演進(jìn)展望

 

　　黨的十八屆三中全會(huì)提出，全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。黨的十九屆四中全會(huì)進(jìn)一步提出了堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的總體目標(biāo)和時(shí)間表。在國(guó)家治理現(xiàn)代化的總體部署下，需要從戰(zhàn)略上謀劃和推進(jìn)我國(guó)水治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。

 

　　2011年中央一號(hào)文件《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于加快水利改革發(fā)展的決定》提出，到2020年基本建成四大體系：一是防洪抗旱減災(zāi)體系；二是水資源合理配置和高效利用體系；三是水資源保護(hù)和河湖健康保障體系；四是有利于水利科學(xué)發(fā)展的制度體系。近10年來(lái)，中國(guó)各行業(yè)都在加速制度變革。2016年，中央文件已經(jīng)指出，各領(lǐng)域具有四梁八柱性質(zhì)的改革主體框架已經(jīng)基本確立。從水利發(fā)展需求與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的關(guān)系來(lái)看，中國(guó)已經(jīng)進(jìn)入“水利綜合治理”新時(shí)期，水利發(fā)展需求目前處于第III階段,即多種需求持續(xù)增長(zhǎng)的階段，也就是水利綜合治理時(shí)期(見(jiàn)圖1)。當(dāng)前需要進(jìn)一步加快建立健全水治理體制機(jī)制，全面建立與發(fā)展階段相適應(yīng)的科學(xué)制度體系。