為加強(qiáng)水污染防治和水生態(tài)環(huán)境保護(hù)，提高財(cái)政資金使用效益。日前，財(cái)政部和環(huán)境保護(hù)部發(fā)布了《水污染防治專項(xiàng)資金管理辦法》（以下簡稱《辦法》），用以規(guī)范和加強(qiáng)水污染防治專項(xiàng)資金管理?！掇k法》是對“水十條”政策的細(xì)化和延續(xù)，并且明確了重點(diǎn)流域水污染防治等八項(xiàng)重點(diǎn)支持范圍，同時(shí)提出了對采用PPP模式的項(xiàng)目予以傾斜支持等政策。
強(qiáng)化支撐重點(diǎn)支持項(xiàng)目
根據(jù)《辦法》，專項(xiàng)資金重點(diǎn)支持范圍包括：重點(diǎn)流域水污染防治；水質(zhì)較好江河湖泊生態(tài)環(huán)境保護(hù)；飲用水水源地環(huán)境保護(hù)；地下水環(huán)境保護(hù)及污染修復(fù)；城市黑臭水體整治；跨界、跨省河流水環(huán)境保護(hù)和治理；國土江河綜合整治試點(diǎn)；其他需要支持的有關(guān)事項(xiàng)。
相較于2013年11月，財(cái)政部和環(huán)境保護(hù)部印發(fā)的《湖泊生態(tài)環(huán)境保護(hù)試點(diǎn)管理辦法》中的專項(xiàng)資金使用范圍，此次將“地下水環(huán)境保護(hù)及污染修復(fù)”、“城市黑臭水體整治”列為重點(diǎn)支持對象。以往政策在重點(diǎn)流域水污染和城鎮(zhèn)污水處理兩方面關(guān)注較多，此次在“水十條”中對我國地下水污染、城市黑臭水體污染嚴(yán)重的問題提出治理目標(biāo)（到2020年，地級及以上城市建成區(qū)黑臭水體均控制在10%以內(nèi)；全國地下水質(zhì)量極差的比例控制在15%左右）后，從財(cái)政方面給予重點(diǎn)支持。
北大環(huán)境E2O產(chǎn)業(yè)研究院副院長薛濤在接受中國經(jīng)濟(jì)時(shí)報(bào)記者采訪時(shí)表示，《辦法》是對“水十條”中亮點(diǎn)政策進(jìn)一步落實(shí)和延續(xù)，其中專項(xiàng)資金對地下水環(huán)保及污染修復(fù)和城市黑臭水體整治的資金使用方向應(yīng)該是有區(qū)別的，專項(xiàng)資金對于前者主要應(yīng)該用于防控能力的監(jiān)測上，而對于黑臭水體資金應(yīng)該主要應(yīng)用于治理方面。
“更加強(qiáng)化專項(xiàng)資金對環(huán)保重點(diǎn)工作的支撐是《辦法》的一個(gè)亮點(diǎn)內(nèi)容，專項(xiàng)資金明確了資金支持的八大重點(diǎn)，體現(xiàn)了當(dāng)前水污染防治的重點(diǎn)任務(wù)需求與政府事權(quán)。”環(huán)境保護(hù)部環(huán)境規(guī)劃院公共財(cái)政與投資咨詢部副主任逯元堂接受中國經(jīng)濟(jì)時(shí)報(bào)采訪時(shí)認(rèn)為，專項(xiàng)資金使用與《水污染防治行動計(jì)劃》緊密銜接，確保了資金使用方向與當(dāng)前重點(diǎn)任務(wù)的一致性。《水污染防治行動計(jì)劃》的實(shí)施投資需求約為4萬億－5萬億元，重點(diǎn)流域水污染防治、水質(zhì)較好江河湖泊生態(tài)環(huán)境保護(hù)、飲用水水源地環(huán)境保護(hù)、地下水環(huán)境保護(hù)及污染修復(fù)、城市黑臭水體整治等領(lǐng)域資金需求巨大。
對PPP項(xiàng)目給予傾斜支持
在資金支持方式方面，《辦法》明確，地方財(cái)政及環(huán)境保護(hù)部門要按規(guī)定管理和使用中央撥付的專項(xiàng)資金，組織實(shí)施相關(guān)工作，對采用政府和社會資本合作（PPP）模式的項(xiàng)目予以傾斜支持。
對此，逯元堂表示，專項(xiàng)資金的設(shè)立是落實(shí)《水污染防治行動計(jì)劃》和財(cái)政部、環(huán)境保護(hù)部聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于推進(jìn)水污染防治領(lǐng)域政府和社會資本合作的實(shí)施意見》的重要政策，盡管專項(xiàng)資金對PPP項(xiàng)目傾斜的具體措施有待進(jìn)一步明確，但對支持水污染防治領(lǐng)域PPP項(xiàng)目預(yù)留了接口，使專項(xiàng)資金支持PPP項(xiàng)目、適應(yīng)PPP模式成為可能，在諸多財(cái)政環(huán)境保護(hù)專項(xiàng)資金中首次明確對PPP項(xiàng)目予以資金支持。
國海證券（000750,股吧）分析認(rèn)為，繼中央出臺多項(xiàng)政策鼓勵PPP模式后再次明確中央財(cái)政支持，我們持續(xù)看好PPP模式，PPP模式為宏觀經(jīng)濟(jì)增速下行下，用于穩(wěn)定增長的重要手段。通過中央財(cái)政支持PPP項(xiàng)目一方面可以撬動財(cái)政資金杠桿，加快項(xiàng)目建設(shè)投資，促進(jìn)水污染防治總投資增長。另一方面，此次通過明確中央財(cái)政傾斜支持PPP模式，將有助于調(diào)節(jié)地方政府經(jīng)濟(jì)行為，即從過往通過地方政府融資平臺，過多介入公用事業(yè)建設(shè)運(yùn)營，到鼓勵社會資本參與，限制政府經(jīng)濟(jì)職能，并擴(kuò)大市場化的建設(shè)、運(yùn)營市場。
薛濤表示，隨著中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付方式的逐步演進(jìn)，對促進(jìn)PPP模式的持續(xù)推進(jìn)有一定幫助，但是和理想狀態(tài)還有些距離，目前PPP的補(bǔ)助和驗(yàn)收效果主要是對建設(shè)期，付款方式為一次性撥付或者分幾次撥付，尚沒有走向長期運(yùn)營服務(wù)補(bǔ)貼的模式，運(yùn)營效果的長期性滾動補(bǔ)助模式在目前階段還沒有設(shè)計(jì)出管理方法。真正的PPP項(xiàng)目應(yīng)該按照十年期或者更久來做，理想狀態(tài)是，在十年或者更長的時(shí)間內(nèi)，中央財(cái)政每年將款項(xiàng)補(bǔ)給地方政府用以支付和購買服務(wù)，這樣可以更好地約束PPP項(xiàng)目下地方政府支付信用，并且通過中央財(cái)政來提高地方政府的支付信用。但是這與中央財(cái)政對轉(zhuǎn)移支付的現(xiàn)行管理模式不符，所以未來可能考慮成立基金的形式解決這個(gè)問題。
值得注意的是，相較于原來評估效果較差的項(xiàng)目僅退名錄、暫停專項(xiàng)資金支持等方式，《辦法》在懲罰措施方面比原來更嚴(yán)格也更加規(guī)范，其中第十條強(qiáng)調(diào)，財(cái)政部會同環(huán)境保護(hù)部組織對水污染防治專項(xiàng)工作開展績效評價(jià)，并依據(jù)績效評價(jià)結(jié)果獎優(yōu)罰劣。對于績效評價(jià)結(jié)果較好、達(dá)到既定目標(biāo)的，給予獎勵；對于績效評價(jià)結(jié)果較差、無法達(dá)到既定目標(biāo)的，予以清退，并收回專項(xiàng)資金。
逯元堂表示，《辦法》更加強(qiáng)化資金的使用效果。一方面明確了不同類型工作的資金使用方式的差異性，根據(jù)各項(xiàng)水污染防治工作性質(zhì)不同，采取因素法、競爭性等方式分配，采用與考核結(jié)果掛鉤和擇優(yōu)的方式確定支持規(guī)模與支持地區(qū)。另一方面要求對水污染防治專項(xiàng)工作開展績效評價(jià)，加強(qiáng)資金使用管理。再次，建立績效評價(jià)結(jié)果應(yīng)用機(jī)制，實(shí)施獎優(yōu)罰劣，并加大獎懲力度，對績效評價(jià)結(jié)果較好的給予獎勵，對結(jié)果較差的予以清退，并收回專項(xiàng)資金。這也體現(xiàn)了財(cái)政專項(xiàng)資金使用管理的效果導(dǎo)向。
國海證券分析認(rèn)為，此舉意味著考核權(quán)上收，并且失敗項(xiàng)目將面臨更為嚴(yán)厲的處罰措施。國海證券預(yù)計(jì)，《辦法》將進(jìn)一步提升地方政府招投標(biāo)過程中對企業(yè)技術(shù)、能力的關(guān)注，弱化地方保護(hù)性傾向，使得水污染防治市場化程度有望進(jìn)一步提升。
“《辦法》中以獎代補(bǔ)的方式，體現(xiàn)了中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付政策的調(diào)整，逐漸從事前的項(xiàng)目補(bǔ)助變?yōu)槭潞蟀措A段性進(jìn)展或建成效果驗(yàn)收再撥款的方式。這是近幾年中央財(cái)政支付方式上逐步累積的突破。”薛濤解釋道，在轉(zhuǎn)移支付中除了通過一般公共預(yù)算的轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)充貧窮地方政府一般性支出的不足，其它部分過去多用于直接補(bǔ)助地方或國家大型項(xiàng)目的建設(shè)，比如“三河三湖”等集中治理的大項(xiàng)目，通過直接補(bǔ)助建設(shè)資本金的方式由國家發(fā)改委以國債項(xiàng)目等方式直接批準(zhǔn)并以項(xiàng)目資本金方式進(jìn)行投放。
薛濤表示，近幾年來，通過財(cái)政部經(jīng)建司的各類示范城市評比和投放的項(xiàng)目補(bǔ)助，比如節(jié)能減排示范城市、海綿城市、地下管廊等，改變了上述轉(zhuǎn)移支付的投放方式，更加有針對性地解決各地的一些具體問題，并通過事先城市整體就某一專題的規(guī)劃和事后的檢查來提高資金的使用效果，并以示范先行，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)逐步推廣的模式，逐個(gè)解決各個(gè)城市的問題。地方以項(xiàng)目的規(guī)劃方案參與考核競爭，專家根據(jù)規(guī)劃方案的合理性進(jìn)行打分，最終選出示范城市。項(xiàng)目進(jìn)行中進(jìn)行評估，以規(guī)劃進(jìn)度的進(jìn)展和完成情況撥款，這都能在一定程度上改善原來中央財(cái)政投放無序、項(xiàng)目規(guī)劃偏大、重事前不重事后等方面的問題。
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