建設(shè)生態(tài)文明,是關(guān)系人民福祉、關(guān)乎民族未來的長遠(yuǎn)大計(jì)。面對(duì)資源約束趨緊、環(huán)境污染嚴(yán)重、生態(tài)系統(tǒng)退化的嚴(yán)峻形勢(shì),必須樹立尊重自然、順應(yīng)自然、保護(hù)自然的生態(tài)文明理念,把生態(tài)文明建設(shè)放在突出地位,融入經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會(huì)建設(shè)各方面和全過程,努力建設(shè)美麗中國,實(shí)現(xiàn)中華民族永續(xù)發(fā)展
加強(qiáng)環(huán)境監(jiān)管,健全生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任追究制度和環(huán)境損害賠償制度
對(duì)話動(dòng)機(jī)
“把生態(tài)文明建設(shè)放在突出地位,融入經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會(huì)建設(shè)各方面和全過程,努力建設(shè)美麗中國,實(shí)現(xiàn)中華民族永續(xù)發(fā)展。”黨的十八大報(bào)告首次單篇論述生態(tài)文明,首次把“美麗中國”作為未來生態(tài)文明建設(shè)的宏偉目標(biāo),把生態(tài)文明建設(shè)擺在總體布局的高度來論述,表明我們黨對(duì)中國特色社會(huì)主義總體布局認(rèn)識(shí)的深化,彰顯出中華民族對(duì)子孫、對(duì)世界負(fù)責(zé)的精神。
尤其值得一提的是,黨的十八大報(bào)告還具體提出了“加強(qiáng)環(huán)境監(jiān)管,健全生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任追究制度和環(huán)境損害賠償制度”。為何要健全環(huán)境損害賠償制度?我國當(dāng)前面臨的主要生態(tài)環(huán)境問題是什么?環(huán)境損害賠償制度還存在哪些缺失?如何實(shí)現(xiàn)“美麗中國”?環(huán)境資源法專家呂忠梅對(duì)《法制日?qǐng)?bào)》記者一一進(jìn)行了解讀。
對(duì)話人
湖北經(jīng)濟(jì)學(xué)院院長、中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)博士生導(dǎo)師 呂忠梅
《法制日?qǐng)?bào)》記者 廉穎婷
人禍引發(fā)生態(tài)破壞環(huán)境污染增多
記者:黨的十八大報(bào)告把我國當(dāng)前面臨的主要生態(tài)環(huán)境問題歸納為三個(gè)方面——資源約束趨緊、環(huán)境污染嚴(yán)重、生態(tài)系統(tǒng)退化,并以此為基礎(chǔ)提出了樹立生態(tài)文明理念、加強(qiáng)生態(tài)文明建設(shè)要求。您能否從專業(yè)角度出發(fā),說說當(dāng)前我國的生態(tài)環(huán)境面臨的主要問題有哪些?
呂忠梅:我們一般從理論上把生態(tài)環(huán)境問題分為兩個(gè)大的類型:一是生態(tài)破壞；二是環(huán)境污染。這兩類問題都有可能因?yàn)樽匀辉蚝腿祟惢顒?dòng)而引起。
一般我們把自然原因所引起的生態(tài)破壞和環(huán)境污染稱為“天災(zāi)”,如地震、海嘯、颶風(fēng)、洪水所造成的生態(tài)破壞與環(huán)境污染,對(duì)于這類生態(tài)環(huán)境問題很難阻止其發(fā)生,可能采取的措施主要是事前預(yù)報(bào)、疏散以及事后救助等措施,以減少其對(duì)人類生命或財(cái)產(chǎn)造成損害,這一類的法律我們通常稱為“防災(zāi)減災(zāi)法”。
另一種是由人為原因造成的生態(tài)破壞和環(huán)境污染,也可以說是“人禍”,比如大規(guī)模的森林砍伐導(dǎo)致植被急劇減少和野生動(dòng)植物的滅絕,礦產(chǎn)資源過度開采造成資源枯竭,工業(yè)和生活向環(huán)境排放污染物形成大氣污染、水污染、土壤污染等等。對(duì)于這類生態(tài)環(huán)境問題是可以通過控制人的活動(dòng),防止其發(fā)生的。因此,如何通過控制人的行為而減少生態(tài)破壞與環(huán)境污染的發(fā)生就成為了環(huán)境資源保護(hù)法的主要目標(biāo)和任務(wù)。
記者:對(duì)于十八大報(bào)告提出的“資源約束趨緊、環(huán)境污染嚴(yán)重、生態(tài)系統(tǒng)退化”,我們又該如何認(rèn)識(shí)?
呂忠梅:實(shí)際生活中,對(duì)幾個(gè)問題需要有清醒認(rèn)識(shí):
一是我們目前面臨的資源約束趨緊實(shí)際上是生態(tài)破壞和環(huán)境污染所必然造成的結(jié)果,因?yàn)?生態(tài)破壞的實(shí)質(zhì)在于破壞了生態(tài)系統(tǒng)的平衡,使得水、森林、動(dòng)物等可再生資源的再生能力和繁殖能力喪失,也使得不可再生資源的儲(chǔ)量減低,形成資源約束；而環(huán)境污染本身就可能帶來生態(tài)破壞的后果,同樣會(huì)對(duì)生態(tài)平衡造成危害。
二是生態(tài)破壞與環(huán)境污染是可以相互轉(zhuǎn)化的。環(huán)境污染是污染物超出環(huán)境自我修復(fù)能力的結(jié)果,會(huì)造成生態(tài)失衡；而生態(tài)破壞使得環(huán)境的自我修復(fù)能力進(jìn)一步降低,會(huì)使環(huán)境更容易受到污染。
三是由于人類活動(dòng)對(duì)自然環(huán)境的影響越來越大,當(dāng)前的一些生態(tài)環(huán)境問題已經(jīng)無法明確區(qū)分是“天災(zāi)”還是“人禍”。比如近年來頻繁發(fā)生的洪水災(zāi)害,各地都出現(xiàn)的“看海”現(xiàn)象,其實(shí)是因?yàn)?ldquo;人水爭(zhēng)地”,大規(guī)模的圍湖造地所造成的,與其說是“天災(zāi)”,不如說是“人禍”。
環(huán)境公益損害賠償制度尚需完善
記者:要解決上述問題,就需要探索如何通過建立制度、規(guī)范人類行為,保障生態(tài)文明建設(shè)的順利推進(jìn)。其中,環(huán)境損害賠償制度是一項(xiàng)十分重要的內(nèi)容。您能否講講,環(huán)境損害賠償制度的現(xiàn)狀是什么?還有哪些缺失?
呂忠梅:環(huán)境損害賠償制度是一項(xiàng)環(huán)境民事責(zé)任制度,它建立的是通過對(duì)環(huán)境不友好甚至是污染破壞行為的否定性評(píng)價(jià)來引導(dǎo)人們不從事這些行為的機(jī)制。任何人或者企業(yè),如果不依法履行環(huán)境保護(hù)義務(wù),可能招致巨額的賠償。它是通過明確的告訴你違法的后果,讓你自己去判斷如何行為。選擇依法行為,可能得到你想要的東西,如果選擇違法,則可能不僅得不到你想要的,而且可能付出更大代價(jià)。這一制度的積極意義在于,告誡人們自覺選擇合法行為而不去違法,從而減少對(duì)環(huán)境的污染和破壞。
目前,我國已經(jīng)建立的環(huán)境損害賠償制度包括兩個(gè)方面的內(nèi)容:一是傳統(tǒng)意義上的環(huán)境侵權(quán)制度,即某種行為已經(jīng)造成或者可能造成環(huán)境污染或破壞的后果,特定受害人所要求的損害賠償。對(duì)此,物權(quán)法、侵權(quán)責(zé)任法、環(huán)境保護(hù)法以及相關(guān)法律法規(guī)、民事訴訟法對(duì)這一制度都作出了相應(yīng)規(guī)定；
二是現(xiàn)代意義上的環(huán)境損害賠償制度,即某種行為尚未造成但有環(huán)境污染或破壞的高度危險(xiǎn),且沒有特定受害人的生態(tài)環(huán)境本身所遭受的損害的排除問題,這就是我們所稱的“環(huán)境公益訴訟”制度。今年剛剛修訂的民事訴訟法將環(huán)境污染納入了公益訴訟制度,為建立環(huán)境公益訴訟制度打下了一個(gè)基礎(chǔ)。
綜觀我國目前已經(jīng)建立的環(huán)境損害賠償制度,主要對(duì)因環(huán)境污染所造成的人身損害和直接財(cái)產(chǎn)損害、精神損害的賠償,基本上屬于傳統(tǒng)的民事?lián)p害賠償制度的范圍,注重對(duì)“個(gè)人”的賠償。缺乏對(duì)環(huán)境公益損害、間接財(cái)產(chǎn)損害和環(huán)境健康損害等“人類”、“后代人”的賠償。
記者:健全環(huán)境損害賠償制度最核心的內(nèi)容是什么?
呂忠梅:健全環(huán)境損害賠償制度最核心的內(nèi)容是通過專門環(huán)境立法解決物權(quán)法、侵權(quán)責(zé)任法所不能解決的對(duì)環(huán)境公共利益損害、間接財(cái)產(chǎn)損害和環(huán)境健康損害所需要的實(shí)體法和程序法規(guī)則問題。
首先,通過修訂環(huán)境保護(hù)法,建立環(huán)境損害賠償?shù)幕局贫?明確環(huán)境公益訴訟的主體及范圍。
其次,制定專門的環(huán)境侵害責(zé)任法,具體規(guī)定環(huán)境損害賠償?shù)膶?shí)體法規(guī)則與程序法規(guī)則。
同時(shí)還應(yīng)制定司法解釋,將民事訴訟法已經(jīng)規(guī)定的環(huán)境公益訴訟制度程序進(jìn)一步具體化,形成可操作的司法規(guī)則。
賠償數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)難題有待破解
記者:具體到操作層面,環(huán)境損害賠償?shù)臄?shù)額和標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該如何確定?
呂忠梅:環(huán)境損害賠償?shù)臄?shù)額和標(biāo)準(zhǔn)可以通過科學(xué)方法加以確定。目前,在環(huán)境科學(xué)和環(huán)境醫(yī)學(xué)上,已經(jīng)確立了一些生態(tài)損失評(píng)估、人體健康風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、因果關(guān)系判斷的方法,可以為法律提供基礎(chǔ)。
通過環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的法定化,建立合理的司法鑒定規(guī)則、證據(jù)規(guī)則、因果關(guān)系推定規(guī)則、舉證責(zé)任分配規(guī)則及責(zé)任劃分規(guī)則等,實(shí)現(xiàn)科學(xué)判斷向司法技術(shù)的轉(zhuǎn)化,可以解決這些難題。
記者:環(huán)境損害類訴訟立案難也是一大問題,怎么解決?
呂忠梅:環(huán)境損害類訴訟立案難的一個(gè)重要原因,是立案后的審理難、判決難。解決這一問題的主要措施有二:一是盡快完善相關(guān)制度,為司法提供可操作的法律依據(jù)；二是提升司法水平和能力,加強(qiáng)對(duì)法官的環(huán)境法業(yè)務(wù)培訓(xùn),使法官有能力正確地適用法律。
法律的生命在于實(shí)施
記者:從改善民生的角度來講,健全環(huán)境損害賠償制度的積極意義是什么?
呂忠梅:環(huán)境是每個(gè)人都須臾不能離開的生命存在條件,沒有清潔的空氣、水、安靜的環(huán)境,就沒有安全的食品、生命的健康,在這個(gè)意義上,享有良好的生態(tài)環(huán)境是人民群眾的基本權(quán)利,也是政府應(yīng)當(dāng)提供的基本公共服務(wù)。我們知道,“民權(quán)”是“民生”的基礎(chǔ),健全的環(huán)境損害賠償制度是對(duì)人民群眾基本權(quán)利的基本保障,它至少從以下方面改善民生:
環(huán)境損害賠償制度賦予公眾以請(qǐng)求權(quán),對(duì)各種污染和破壞環(huán)境的行為予以否定性評(píng)價(jià),并且科以嚴(yán)格的賠償責(zé)任,促使排污者、破壞者慎重選擇自己的行為,減少對(duì)環(huán)境的破壞和污染,減少對(duì)環(huán)境的損害,使人民群眾生活在良好的環(huán)境中的可能性大大增加。
環(huán)境損害賠償制度賦予受害人以求償權(quán),對(duì)于已經(jīng)造成的生態(tài)環(huán)境和人體健康、財(cái)產(chǎn)損害,可以通過糾紛解決途徑予以賠償,使受害人所遭受的損害獲得及時(shí)、足額填補(bǔ),有資金或能力恢復(fù)生命健康、財(cái)產(chǎn)損失和被破壞的公共利益。
環(huán)境損害賠償制度賦予公眾以監(jiān)督權(quán),可以要求可能對(duì)生態(tài)環(huán)境造成不良影響的企業(yè)公開污染和破壞信息,要求企業(yè)承擔(dān)社會(huì)責(zé)任。監(jiān)督地方政府依法行政,嚴(yán)厲查處各類環(huán)境違法行為。
記者:健全之后如何能有效落實(shí)?
呂忠梅:法律的生命在于實(shí)施,再健全的法律制度不能得到有效執(zhí)行都無異于一張白紙。制度的有效落實(shí)取決于三個(gè)方面,環(huán)境損害賠償制度也是一樣:
首先,在生態(tài)文明建設(shè)中樹立法治理念,形成運(yùn)用法治思維、法治方法解決生態(tài)環(huán)境問題的良好意識(shí)與氛圍。
其次,提供法律實(shí)施的物質(zhì)基礎(chǔ),如設(shè)立審判庭或者調(diào)解機(jī)構(gòu)、設(shè)立司法鑒定機(jī)構(gòu)、完善在線監(jiān)測(cè)系統(tǒng)等等。
最后,加強(qiáng)司法能力建設(shè),提升法官和處理環(huán)境糾紛人員的環(huán)境法素養(yǎng)與環(huán)境司法水平,加強(qiáng)環(huán)境法理論學(xué)習(xí)和環(huán)境司法能力培訓(xùn),創(chuàng)新環(huán)境司法技術(shù),保證法律的正確適用。
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