編者按
十一屆全國人大常委會第二十八次會議近期初次審議了《環境保護法修正案(草案)》，并向社會廣泛征求意見。本月30日，意見征集將截止。
9月19日，環境保護部組織環保系統人員召開了環保法修改座談會，來自近20個省、自治區、計劃單列市環保廳和環保局法規處的相關負責人以及部分廳局長參加了此次座談會。大家集思廣益，結合地方實踐對環保法修改提出了許多重要建議。
“我從事環保工作30多年了，快退休了終于盼來環保法修訂，可看了修正案草案，感覺‘不解渴’。”
新疆維吾爾自治區環保廳法規處處長依明江說，為什么要修訂環保法？現行的《環境保護法》實行了23年了，加上之前試行版本運行的10年，到今年是33年。這么多年，國家的環保大會都召開了7次，好多新政策、新做法需要吸納、借鑒進來?？煽戳四壳暗牟莅?，感覺還要做大量的工作。
各地法規處的負責人也紛紛表達了相似的感受。深圳市人居環境委法規處副處長洪曉群認為，草案解決了部分環境管理的難點熱點問題，但總體看修改比較保守，有點遺憾。
內蒙古自治區環保廳法規處處長張衛東表示，要好好把握難得的修法時機，把實踐中行之有效的做法納入法律，強化責任、理順關系。這部法律應當管長遠，小修小改解決不了問題。
上海市環保局法規處副處長余飛麟則認為：“地方立法可以就事論事一點，但國家立法必須考慮體系問題，否則難以體現國家立法的水平，也解決不了太多實際問題。”
“環保法修訂是必要的，但目前仍有不足。建議多一點時間推敲，不要倉促通過。”廣西壯族自治區環保廳法規處處長甘陽說到。
基本原則：空白如何填補？
“草案沒有明確環保的基本原則，這是一個缺失。”陜西省環保廳法規處處長宋東剛建議，將環境優先、預防為主、統一監管等內容作為原則，在法律中予以明確。并且，應當在整部法律的制度設計中貫穿環境優先理念。
西安市環保局法規處處長戚岳漢也肯定了環境優先的重要性，認為它不僅是環保工作的基本原則，更是經濟社會發展應當始終秉承的信條，應當放入總則。
“草案的第七條提出，國家環境保護規劃應當堅持保護優先、預防為主、綜合治理、突出重點、全面推進的原則。但這里強調的是‘規劃’，和整部環保法的基本原則還是有差別的，”依明江說，“不需要強調規劃要堅持哪些原則，而是要強調國家的環保工作應當堅持哪些原則。”
依明江還提出，“資源開發可持續”、“生態環境保護可持續”這“兩個可持續”應當在法律中有所體現?！缎陆S吾爾自治區環境保護條例》就規定：環境保護應當貫徹資源開發可持續、生態環境可持續的發展方針，堅持環保優先、生態立區、全面規劃、預防為主、防治結合、綜合治理的原則，以保護現有的生態為基本目標，全面加強生態環境的保護和建設，實現經濟效益、社會效益和環境效益的統一。
環境定義：怎樣與時俱進？
“我們看到，修改后的法律對環境的解釋一個字都沒變。像是光污染、電磁輻射污染，這些都應該是環保法調整對象，卻沒有納入法律中。”江蘇省環保廳法規處副處長賀震表示，原有法律對“環境”的定義已經不能滿足當前環保工作的需要。
依明江表示：“像光源污染、熱源污染這些問題，我們要管，沒有上位法支持，我們不管，又算是環境污染。”法律不完善，使得實踐工作進退兩難。
他指出，環境的概念從1979年沿用至今，草案沒有增加新的內容，這顯然是一種滯后。像是冰川、濕地等內容就已經被寫入了《新疆維吾爾自治區環境保護條例》，條例的第二條明確，“本條例所稱環境，是指影響人類生存和發展的各種天然的和經過人工改造的自然因素的總體，包括大氣、水、土壤、礦藏、森林、草原、冰川、濕地、野生生物、自然遺跡、人文遺跡、自然保護區、風景名勝區、城市和鄉村等。”
過程監管：不可缺少的一環
環保法修改后的第二十六條表述為：“建設項目中防治污染的設施，必須與主體工程同時設計、同時施工、同時投產使用。防治污染的設施必須經原審批環境影響評價文件的環境保護行政主管部門驗收合格后，該建設項目方可投入生產或者使用。”
安徽省環保廳副廳長王文有認為，這一條表述的“三同時”制度存在兩大漏洞：一是事后補評，二是邊建邊評。“這帶來許多隱患，相當于給重大項目環境違法開了口子。”他建議，在第二十六條寫入環境監理的內容，加強建設過程中的監管。
依明江也表示，環境監理制度是環保工作的新領域，為保護環境提供了新抓手，在實際工作中非常必要。例如，石油管線的建設周期長達兩三年，在這個過程中誰來保證它不破壞環境？這就需要介入監理的概念。
“科研、勘探階段的環評也必須跟上。如果勘探了3年，之后再環評，這時候樹都沒了，草原也沒了，再管就來不及了。”依明江說。
環境經濟政策：推行當于法有據
“實踐中行之有效的做法，像綠色信貸、環境責任保險等，這些政策應當以法律的形式進行固定。”余飛麟表示，目前我國有不少環境經濟政策在實踐中推行，并且卓有成效。
王文有指出，近些年來，根據國務院的要求，環保部門積極探索試行的環境經濟政策，像綠色信貸、排污權交易，都是國際上已經廣泛推行的做法。這些在實踐中都比較成熟，但在上位法中卻沒有相關規定。他建議，在很多地方都證明效果很好的政策，應當在法律中體現，提供相應的法律依據。
“排污權有償使用在浙江、江蘇等地已經實施，深圳上個月也開始摸底運行，法律上卻仍缺失。”洪曉群說。
重慶市環保局法規處副處長劉洪平也表示，此次修改的環保法沒有把環境責任保險等內容納入，這些政策推行起來，就缺乏法律支撐，面臨許多困難。
“許多環境經濟政策我們一直在做。很多地方都是摸著石頭過河，推進了這么多年，非常不容易，在法律中應當提到。”依明江說。
部門聯動：怎樣避免扯皮？
“環境保護不是環保部門一家的事，光憑單打獨斗干不好，必須建立部門聯動機制。”余飛麟認為，要想各項法規政策得到有效執行，其他部門的配合必不可少。他舉例說，工商年檢就是一個很好的抓手，可以通過這一環節，讓工商管理部門給環保把關。
賀震也表示：“如果環保體制機制理不順，反而會制造出新的矛盾，九龍治水給我們的教訓已經夠深刻了?，F在的草案中，總量控制的相關規定不夠科學，它涉及不同部門的職能交叉，很有可能制造新的矛盾和造成扯皮。這不是與時俱進，而是開倒車。”
草案中，修改后的第十九條規定，國務院發展改革部門會同有關部門應當遵循公平、科學、合理原則，研究提出國家重點污染物總量控制約束性指標分配意見，報國務院批準。
“‘十一五’期間，總量控制指標的制定、考核均由環保部門推進，并且是卓有成效的。為什么突然改成發展改革部門負責？有點兒莫名其妙。”王文有表示。
此外，修改后的第十二條為“環境保護規劃應當與全國主體功能區規劃、土地利用規劃和城鄉規劃等相銜接。”這也讓大部分與會人員難以理解。
“應當明確環保規劃基礎性、全局性、關鍵性地位，而不是服從服務于經濟規劃。”賀震表示，江蘇就把“十二五”環保規劃作為四個基本規劃之一，放在極其關鍵的位置。
在會上，大家關注的另一個焦點是草案中諸多的“會同”。“國務院環境保護行政主管部門會同有關部門根據國家環境質量標準和國家經濟、技術條件，制定國家污染排放標準。”“國務院環境保護行政主管部門會同國務院有關部門，根據國民經濟和社會發展規劃綱要編制國家環境保護規劃，經國務院宏觀經濟調控部門綜合平衡后，報國務院批準并公布實施。”
福建省環保廳法規處處長劉春新認為，這些條款中的“會同”實行起來，可能有許多麻煩，環保部門會面臨這樣那樣的妥協和讓步，制定出的標準、做出的決策很可能不倫不類。
王文有也表示，涉及環境問題的部門大大小小有近20個，相關環境標準也有幾百種，條條都需要征得其他部門同意，最終會讓環保部門筋疲力盡。
違法成本低：怎么解決？
目前，我國環境違法成本低的局面還未根本扭轉。如何解決這一問題？與會人員不約而同地提到了“按日計罰”。
劉洪平說：“重慶把按日計罰寫入了《重慶市環境保護條例》，實行多年來，效果非常好，沒有引起一起行政復議或者訴訟。在按日計罰的巨大威懾力下，企業紛紛改正了違法行為。”
據了解，自2007年《重慶市環境保護條例》施行以來，重慶市嚴格監管，實行按日計罰等措施，取得明顯成效。部門監督管理和企業自覺守法意識呈現“兩個強化”，環境違法案件和拒不改正違法行為“雙下降”。
賀震也表示：“草案中規定的處罰強度、力度不夠，連按日計罰都沒有體現。”
此外，草案中另一處修改也飽受質疑。原環保法第三十六條和第三十七條被合并為第三十八條，修改為：“擅自拆除或者閑置防治污染的設施，污染物排放超過規定的排放標準的，由環境保護行政主管部門依法給予處罰。”
“如果只是擅自拆除防治設施，而排放沒超標的話，那這一行為還要不要受處罰？”洪曉群提出了疑問，“拆除設施后，可能暫時不超標，但企業是可以隨時調整的。很可能環保人員走后，企業一調整，排放就超標了。”因此，他建議，只要有拆除行為，不論是否超標，都給予相應處罰。
余飛麟提出，要根本扭轉違法成本低的局面，不一定單靠制定具體處罰條款，還可以采取其他措施，例如，對違法嚴重企業實行差別化水價、電價。
差別化政策：有無必要？
“我建議，環保法中明確各地可以根據自身情況，制定差別化政策。”
依明江舉例說明，“新疆和廣州、上海都用一個政策行嗎？在新疆的戈壁灘，你走出幾公里、走上好幾天都看不到一個人。新疆不僅要制定向水體排放的標準，還要制定向陸地排放的標準。這是由當地的特點決定的。”
“差別化政策不等于放寬政策。”依明江強調，某些標準，烏魯木齊甚至比其他省市更嚴格。
責任追究：板子打向誰？
甘陽表示：“在基層出了事故，被追究責任的環保工作人員可能達幾十名，他們會面臨行政處分、撤職、開除等嚴厲處分。以廣西為例，環境監察市一級的3個負責人，都不同程度受過處分。”
相對的，企業面臨的卻往往不會是這樣的“重板子”。據甘陽介紹，對企業的處罰，多為罰款，且數額非常有限，其次是停產，最嚴重的是關閉，并且關閉的標準很高，一般很難關閉。
這“一重一輕”，體現出了制度設定的不對稱。甘陽表示，法律談到企業責任，往往只有短短一兩句話。而政府人員面對責任追究時，卻常常要付出沉重代價。他認為，這與環保法最初制定時的歷史背景有關。當時，所有的企業都是國有企業。環保法對企業比較手軟，也是受歷史條件所限。
“目前，我國大部分企業都是私營企業，并且企業主和相關負責人都是成年人。他們有義務了解什么能干、什么不能干，而不是讓環保部門像幼兒園老師一樣反復交待。”甘陽介紹，企業一個月不知道要接待多少次登門的環保工作人員，但違法行為仍時有發生，與法律的責任追究制度不無關系。
“這就好比一個罪犯應當對自己的行為負主要責任，而不是讓警察首先負起最重的責任。”甘陽表示，應首先突出企業責任，其次才是監管責任。不把企業責任放在獨立、突出的位置，做不好環保法。
依明江也表示，環保法應當體現對整個社會的約束，而不是僅僅管住環保局。保護環境人人有責，政府、環保部門、企業、個人都應擔負起責任。
《環境保護法》征求修改意見啟事
十一屆全國人大常委會第二十八次會議近期初次審議了《環境保護法修正案(草案)》，全國人大常委會法制工作委員會公開了修改草案、起草說明和修改前后對照表等相關文件，并向社會廣泛征求意見。
為便于建言獻策，公眾可以直接登錄“中國人大網”(www.npc.gov.cn)提出意見；也可以將意見寄送全國人大常委會法制工作委員會(北京市西城區前門西大街1號，郵編：100805，信封上請注明“環境保護法修正案草案征集意見”)。意見征集截止日期為2012年9月30日。
環境保護法修正案(草案)征求意見主頁網址為：http://www.npc.gov.cn/COBRS_LFYJNEW/user/UserIndex.jsp？ID=5898457 或直接登錄中國人大網(www.npc.gov.cn)→立法工作→法律草案征求意見→環境保護法修正案(草案)條文。
歡迎廣大環保系統干部職工和關心環保的社會各界人士積極參與討論，并通過網絡或者書面等形式，提出意見和建議。中國環境報將于近期開辟專欄，摘要刊發有關觀點。
環境保護部政策法規司 2012年9月10日
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