總量控制，這一在污染減排領(lǐng)域被證明行之有效的管理手段，如今又有了新的用武之地。
國(guó)務(wù)院近日發(fā)布的《關(guān)于實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度的意見(jiàn)》確定了“三條紅線”，其中兩條都涉及總量控制，即水資源開(kāi)發(fā)利用控制和水功能區(qū)限制納污。
從污染物排放總量到能源消費(fèi)總量，從用水總量到用電總量，從汽車(chē)消費(fèi)到人口規(guī)模，近年來(lái)，總量控制的應(yīng)用領(lǐng)域越來(lái)越廣。
這與我國(guó)發(fā)展的階段性特征是吻合的。資源相對(duì)短缺、環(huán)境容量有限已經(jīng)成為我國(guó)國(guó)情新的基本特征，轉(zhuǎn)方式調(diào)結(jié)構(gòu)的要求日益迫切，倒逼著采取總量控制這一措施。
在2月16日召開(kāi)的國(guó)務(wù)院新聞辦新聞發(fā)布會(huì)上，水利部副部長(zhǎng)胡四一介紹說(shuō)，我國(guó)年用水總量已經(jīng)突破了6000億立方米，約占水資源可開(kāi)發(fā)利用量的74％。
他同時(shí)坦言，不少地方水資源存在過(guò)度開(kāi)發(fā)現(xiàn)象。黃河流域開(kāi)發(fā)利用程度達(dá)到76％，淮河流域達(dá)到了53％，海河流域更是超過(guò)了100％，已經(jīng)超過(guò)承載能力。
過(guò)度取水在降低水生態(tài)系統(tǒng)自身凈化能力的同時(shí)，也引發(fā)了一系列生態(tài)環(huán)境問(wèn)題。
《2010中國(guó)環(huán)境狀況公報(bào)》顯示，黃河水系總體為中度污染，淮河支流總體為中度污染，海河水系總體為重度污染。
根據(jù)國(guó)務(wù)院剛剛批復(fù)的首部地面沉降防治規(guī)劃，目前全國(guó)遭受地面沉降災(zāi)害的城市超過(guò)50個(gè)，累計(jì)沉降量超過(guò)200毫米的地區(qū)達(dá)到7.9萬(wàn)平方公里，并呈擴(kuò)大趨勢(shì)。
所有這些都與粗放式的發(fā)展方式關(guān)系密切。雖然“十二五”開(kāi)局之年的GDP增速有所回落，我國(guó)經(jīng)濟(jì)在較長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)仍將保持高位增長(zhǎng)，用水量還將增加。
在地方發(fā)展沖動(dòng)依舊強(qiáng)勁的情況下，用水總量控制應(yīng)運(yùn)而生，并被寄予了很高的期望。相關(guān)部門(mén)希望此舉能夠破解水資源短缺、水污染嚴(yán)重、水生態(tài)惡化等發(fā)展瓶頸。
粗略地分類(lèi)，我國(guó)設(shè)置的發(fā)展指標(biāo)包括預(yù)期性和約束性兩類(lèi)。除了污染物排放總量，用水、用電、用煤總量都沒(méi)有被列入約束性指標(biāo)。此次國(guó)務(wù)院以《意見(jiàn)》形式對(duì)用水總量控制作出部署，對(duì)地方發(fā)展沖動(dòng)的遏制作用尚有待觀察。
從其他領(lǐng)域的執(zhí)行情況看，總量排放控制也很難保證“藥到病除”。“十一五”期間的能源消費(fèi)總量超出控制目標(biāo)5.5億噸標(biāo)準(zhǔn)煤，就是例證。
在一系列總量控制指標(biāo)中，到目前為止，執(zhí)行得較好的當(dāng)屬污染物排放總量控制。“十一五”期間，化學(xué)需氧量、二氧化硫排放量分別下降12.45％、14.29％，超額完成規(guī)劃任務(wù)。
從“十五”未完成環(huán)保指標(biāo)到“十一五”超額完成，除總量控制外，大量配套政策的制定和實(shí)施功不可沒(méi)。對(duì)破解水資源瓶頸來(lái)說(shuō)也是如此，不能僅靠總量控制這一招，尚需大量的配套政策。
此外，用水指標(biāo)的合理分配，難度也不小。根據(jù)此次新聞發(fā)布會(huì)透露的消息，各省指標(biāo)的分解確認(rèn)和落實(shí)工作難度很大，預(yù)期今年年底才能完成這一任務(wù)。
在剛剛過(guò)去的一年里，圍繞能源消費(fèi)總量指標(biāo)，地方政府與國(guó)家能源管理部門(mén)討價(jià)還價(jià)，阻力巨大。可以預(yù)見(jiàn)，同樣的爭(zhēng)論在用水指標(biāo)的分解上也很難避免。
沖破層層阻力不僅需要魄力，更需要智慧。指標(biāo)分解能否綜合不同地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)等因素，就是對(duì)用水總量控制的一大考驗(yàn)。
除了總量，考驗(yàn)還體現(xiàn)在用水效率層面。當(dāng)前，我國(guó)單立方米水GDP產(chǎn)出僅為世界平均水平的1/3左右，節(jié)能增效的潛力巨大。
如果效率不提高、能耗不下降，總量很難控制。國(guó)務(wù)院《意見(jiàn)》把用水效率列為紅線之一，發(fā)出了節(jié)水技術(shù)改造的明顯信號(hào)。
胡四一在總結(jié)以往水資源管理手段效果不佳的原因時(shí)說(shuō)，最主要的問(wèn)題是沒(méi)有形成管理上的硬約束和硬手段，水資源管理的措施沒(méi)能以考核、審批運(yùn)行手段予以體現(xiàn)。
此次國(guó)務(wù)院《意見(jiàn)》提出，對(duì)超標(biāo)地區(qū)暫停審批建設(shè)項(xiàng)目新增取水，對(duì)考核也提出了更嚴(yán)的要求，用水總量控制能否成為硬約束，關(guān)鍵就看能否貫徹落實(shí)到位了。
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